【摘 要】孟德斯鸠认为，三权分立是公民自由的保障，三权中任何集中在一起的组合都会导致自由的丧失。他还在洛克权力制衡理论的基础上，更清晰、更强有力的表达出了以权力制约权力的思想。本文试着从分析孟德斯鸠权力制衡思想入手，结合当前我国政治发展的实践做了粗浅的思考。

【关 键 词】孟德斯鸠；权力制衡；思想启示

十七大报告指出中国要“建立、健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”可见权力的制衡是一个国家正常运行的必要条件。分权制衡学说是从古希腊到现代数世纪以来政治思想和实践中得出的概念和观点的混合物，是一整套以一种政治学理论为表达形式的思想。其在国家机构设置上的贯彻，通常体现为政府结构必须能使各部门之间有适当的控制和平衡。为了防止权利的滥用，实现权利的平衡，国家的三大权力相互牵制、相互约束。孟德斯鸠对于这一思想理论的贡献很具有拓展意义。

一、 孟德斯鸠权力制衡思想的提出

在孟德斯鸠著名的著作《论法的精神》中孟德斯鸠把国家权力划分为三种：“立法权力、适用万民法的执行权、适用公民法的执行权。‘依据第一种权力，国王或执政官制定临时或永久的法律并修正或废止已制定的法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，维护公共安全，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪或裁决私人讼争。我们称后者为司法权力，而第二种则简称为国家行政权力’。”[1]

二、孟德斯鸠权力制衡思想的基本内容

孟德斯鸠认为立法权、行政权、司法权应相互独立分别由不同的人掌握，孟德斯鸠认为立法权和行政权如果集中在一个人或一个机构手中，自由便不复存在。因此，在《法的精神》中孟德斯鸠认为立法权代表国家的一般意志，而立法权由国会代表人民行使权力；行政权属于执行权，国家的行政权由国王行使，因为行政权注重效率，而司法权应该由法院独立行使，法院的组成人员由人民选出的代表组成。这三种权力不但要相互独立，而且应该更加注重权力之间的相互制约。孟德斯鸠认为应该将立法权与行政权分开，因为人们担心君主或议会可能会制定一些暴虐的法律并暴虐的执行。而且司法权也应与其他两种权力相互分离，孟德斯鸠认为司法权如果不与立法权和行政权分置，自由也就不复存在。司法权如果与立法权合并，公民的生命和自由就将由专断的权力随意的进行处置，法官可以根据案情的需要制定相关法律，因为法官就是立法者，法官需要什么样的法律，就可以制定什么法律。司法权也应与行政权分离，如果司法权与行政权相合并，法官就可以为执行者的问题解释并使之合法化。那么更加严重的情况则是如果由同一君主，或贵族、或民众组成的同一个机构同时拥有三种权力，即立法权、司法权、行政权合并在一起，那一切就完了。因此孟德斯鸠认为对自由威胁最大的就是权力，而权力本身就有扩张性，不加以制约就会造成权力的滥用，因此孟德斯鸠在前人的基础上提出了三权分立，并且权力相互制约的理论。

孟德斯鸠认为立法权是一个国家的最高权力，是国家的一般意志应由人民大众享有。但是认为人民直接参与立法是非常困难的事情，甚至是不可能的，“人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情。”[2]因此孟德斯鸠认为立法机关应该由人民选出来的代表组成并由代表来制定法律，行使立法权。并且孟德斯鸠认为即使在立法机关的内部也要实行权力制衡，才能确保立法权的正确行使。孟德斯鸠把立法机关的立法权分别为贵族院和众议院行使，其中，贵族院由世袭的贵族人员组成，众议院通过普选的方式由各区域的人民选出的平民代表组成。贵族院和众议院两院同时拥有立法权，而且贵族和平民各自有自己的利益，在争取利益的过程中，贵族院和众议院可以相互制止对方侵犯自己的权力，这样在立法权的行使过程中立法权内部的贵族院和众议院立法权相互制约。

行政权属于执行权，执行权的特点是注重效率。因此孟德斯鸠的分权体制中将行政权划为国王掌握，国王并且能够直接领导军队。行政权有权制约立法权。在权力的运行中行政机关有权规定立法机关会议的召集时间和期限，并有权制止立法机关的越权行为。但行政机关对立法权的限制只能通过否决的方式参与立法，而不是参与立法的整个过程。立法机关有权审查行政机关实施法律的权力，不过并没有权力审讯行政本身及其行为。立法机关对行政机关的制约方式是立法机关对行政机关的执法情况情况进行监督，并且有对行政首脑的违法行为的弹劾权。

司法权必须由独立的机关法院来独立行使，即专门由法院和陪审官行使，不受立法机关和行政机关的不法干涉。法院的组成人员也是不同于立法和行政机关，与之相分离。法院在每年一定的时间，在不同的区域从人民阶层中选出人员组成法院，行使司法权。法官需要按照法律规定的权限和程序来行使权力、进行裁判，并且被告人不仅享有与法官同等的地位而且享有选择法官的权力。司法权对立法权的限制采取的方式是对立法权的行使是否违宪享有违宪的审查权。司法权对行政权的制约是司法机关对行政机关的执法活动享有监督权。立法权通过赋予立法机关部分的司法权方式对司法权进行制约。孟德斯鸠还将贵族违法的情况区分处理，贵族违法在贵族院受审，不受普通法院的传讯。需要注意的是孟德斯鸠所提出的三权分立，是三种权力交叉混合的制约，互相制约，互相监督。对于孟德斯鸠三权分立的学说本意是什么，是分立还是制约，本人认为在三权分立的认识上不要注重分立的字面意义，应该从深层次上对孟德斯鸠的权力思想进行解剖分析，在这一点的上，梁治平先生认为：“孟德斯鸠的‘三权分立’赖以建立的前提具有广泛得多的适用性和包容性，它所关心的主要不是三权或者四权分立，而是为权力制定界限，与其说孟德斯鸠的理论是‘三权分立’的学说，倒不如说它是权力制衡的学说，至少，孟德斯鸠对于近代政治理论最持久最重要的贡献是在后一方面。”[3]那种认为三种权力绝对分立的观点，显然是不能成立的。

三、孟德斯鸠权力制衡思想对当代中国的启示

（一）加强权力制衡建设

法治国家以权力制衡权力是实现法治国家的必经之路，不存在“姓资”还是“姓社”的问题，因此我们有必要对孟德斯鸠的权力制衡思想进行部分研究并将其应用到我国的法治建设中，合理配置权力资源，有效制约权力主体。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[4]人类发展的历史证明，权力如果不受限制必然导致滥用，因此防止权力滥用的最佳手段是以权力制衡权力。集权必然会导致权力的异化，要实现法治国家的目标必然要对权力进行制约，对权力“分而治之”，是国家权力实现合理化的分权制约和监督。为了实现治理国家，保障人民的民主和权利，给予管理国家的必要的权力是必要的，但也会产生问题，权力在管理者的手中，如果不得到合理的限制必然会导致权力的滥用，对实现我国的法治建设有百害而无一利。把权力实现分散和分立，国家的权力得到分立和分化，彼此监督制约实现动态的平衡，权力的各部分实现在法律允许的范围内得到合理充分的行使。当某一种权力背离法律允许的范围而超越范围或滥用职权时，那么在法律中预设的另一种权力对之加以牵制和约束。权力分立是权力制衡的基本前提，权力分立也为延伸为权力制衡。但是要实现权力制衡不一定要实行“三权分立”还是“五权分立”，这种分权形式也只是权力制衡的一种形式，可以借鉴，但不能照搬照抄，一些国家在宪政实践中出现挫折，并不是因为“议行合一”的问题，而是因为对其字面意义的错误理解，继而出现了以党代政、党政不分的情况，使宪法设定的权力制衡不能发挥作用，要建立有中国特色的权力制衡机制。

（二）强化权力制衡建设法治政府

立法权、行政权、司法权在国家的公权力体系中保证权力行使能够得到制约，在此前提下还要重视在微观方面实现分解、分割、分立，使之相互监督，形成在微观方面的制约关系。应为权力在滥用的时候都是在具体权力也就是微观权力的行使过程中发生的，因此为了避免权力滥用的情况发生，保障权利的正确行使，我们需在微观上实现监督和制约。这样就可以采取职能分离的制度，加强权力的监督制约，防止在实现国家公权力的过程中，工作人员滥用权力，为了解决这样的问题，我们可以采用在国家机关的内部相互联系的职能相分离，使之权力分属不同机关不同工作人员分别掌握。具体而言，在国家机关内部合理的进行权力配置，实现分解和分工，在实现权力的过程中，能够做到那里有权力的行使，哪里就有权力的制约，实现在微观上分权制约，没有权力主体能够在实现权力时不受监督和制约。

首先，在每个公权力的机构或单位中，实现权力的合理配置实现分工制约。

在国家公权力运行的每个国家机构或单位中，能够依照宪法和法律的规定合理的划分权力，保证权力的授予和行使能按照法律的规定，防止权力的过分集中。这样在权力机关的内部实现相互的牵制和制约，保证任何权力机构的部门有过大的自由裁量空间，这样做就可以使权力的运行达到相对和谐和平衡的状态。在我国权力的运行体制中，也存在着权力合理分配和分工制约的情况。在立法权的行使虽然是集体合议的结果，但是在立法权的内部，实行提案权、审议权和签署权相分立的情况，实现内部的分工制约。如为了防止财权的滥用，在财政部门在政府集中采购、资金预算等方面实行，计划、采购、结算的分离制度。为了保障司法公正，在刑事司法中进一步完善公、检、法部门的权力分工和制约关系。如在公安机关拒绝履行立案的情况下，当事人可以申请检察机关立案，检察机关可以自己立案，也可以要求公安机关给与不予立案的原因说明，对于理由不充分的要求公安机关予以立案，这样就是所谓的立案监督。在检察机关也存在着权力分离合制约的情况，在检察机关内部实行立案、侦查、起诉、监督功能的相互分离制度，在检察机关内部由不同的部门行使，相互制约。

其次，按照职能分离制度的要求，在公权力机构或单位的内部实现定岗、定责，实现对权力个体的权力制衡。

在对公权力机构的内部，行使权力的个体是权力机构的工作人员，在权力机构内部按照宪法和法律的规定每个工作人员的工作权限和职责范围，在权力分解给每个工作人员的行使过程中，使每个工作人员都不能独立的决定或完成每个交易或活动的整个过程，过程中有监督、有制约。即使在最小的权力机构的内部的最小单位，也要实现权力行使的合议制度或由两个以上的人分别行使，防止某个部门、某个岗位、某个个人握有过大的自由裁量权。权力的行使能够按照岗位的要求，分工负责，相互监督和制约，防止权力的滥用。

第三，在我国实现职能分离的制度，就要解决权力机构主要领导的集权问题。

在公权力运行的过程中会出现权力的行使由权力机关的主要领导来行使，重大的问题取决于个人的意志，如果不对上述“一把手”集中的问题加以监督和制约，使公权力机关的主要领导拥有过大的权力和自由裁量权，那么权力滥用的问题在根本上是得不到解决的。因此在立法上应该坚持在重大问题上采取集体决策的方式，以求决策的民主科学。但在具体执行问题的情况下，可以采取首长负责制的方式，以求高效。因此在那些问题需要集体决策，那些问题需要首长负责，需要制定更加详细的法律规范，使之法制化、程序化，这样就可以防止“一把手”权力过大所产生腐败问题，还能保持决策的高效性。

（三）以权力制衡权力防止权力腐败

首先，以权力制衡立法权，防止立法腐败。

中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。我国法律规定立法权的主体为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会处于权力的最高等级，其他机关都是处于被监督和被制约的位置，没有对人民代表代表大会实行反向制约的国家机关和机构，因此对于人民代表大会的权力使用也存在一个权力制衡的问题。在我国立法权实际运行的过程中，立法权滥用或越权使用的情况并不多见，因为在立法权的运用过程中采用的形式是合议制，即人大表决的时候是合议的结果，不像行政机构采用的是首长负责制，而且立法的程序也是非常的严格。在我国的权力体系中，立法权出于最高的位置，行政权和司法权处于平行而下的位置，虽然行政权容易专横，司法权易于武断，但行政权和司法权相对于立法权而言是相当于源与流的关系，如果说行政权和司法权的滥用相当于水流的污染，那么立法权的滥用则是对水源的破坏。为了防止立法腐败，可以仿效美国采取制宪权和立法权相分离的方式来对立法进行制约：即立法权由人民代表大会行使，而制宪权由全体公民行使，由全体公民的制宪权对人民代表大会的立法权进行制约和控制，虽然全国人民代表大会也有部分制宪和修宪的权力，但人大的制宪和修宪的权力应受到限制和制约。同时还应加强选民对人大代表的监督，采取选民测评和末位淘汰的方式对不合格、不作为的人大代表进行制约和监督，以保障人大权力的人民性，体现人民代表大会制度的优越性。

其次，以权力制衡行政权，防止行政腐败。

行政权是国家公权力的重要组成部分。行政权的行使能产生两方面的作用：一方面行政权的行使目的在于维护社会秩序，保障国家、集体、公民、法人和其他社会组织的合法权益；另一方面如果行政权的不当行使或者滥用，则能够侵害国家、集体、公民、法人和其他社会公共利益、公组织的合法权益。为此，党的十七大报告明确指出要“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”由于行政权的属性是执行权，行政权是管理为本质内容。行政权的行使具有主动性，并且讲求效率，因此在行政权的运行过程中会产生专横的情况发生，甚至导致行政权越权的行为，侵犯立法权和司法权的情况也是有发生，因此对行政权的制约和监督是权力制衡的重中之重。

（1）保证人大监督权，确保人大监督到位。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，宪法、人大组织法规定人民代表大会基本职权中，人大和常委会对重大的事项都有决定权。宪法和人大组织法还规定人民代表大会还有对政府组成人员任免的权力，而且对政府的行政权具有监督制约的权力。密尔在《代议制政府》一书中指出：“代议制议会的适当职能不是管理—这是它完全不适当的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作为充分的说明和辩解，谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的舆论相冲突，就将撤他们的职，并明白或事实上任命其后继人，这的确是广泛的权力，对公民自由的足够保证。”[5]加强人大及其常委会对行政机关组成人员的任免范围和监督力度。我国宪法和人大组织法规定：全国人大决定的国家机关工作人员的范围包括：根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长的人选；总理、副总理、国务委员只有人大有权决定。在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权根据国务院总理的提名，决定各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选。地方各级人大有选举和罢免行政机关的负责人。人大对行政机关的监督和制约主要是体现在对行政机关的正职领导的层面，因此要扩大人大及其常委会的监督对象和监督的范围，将人大选举和罢免的扩大到政府的副职范围，国务院对其直属机关、办事机构的认识任免归国务院所有，人大及其常委会对人事的任免有最终的否决权。建立健全人大监督机制。我国宪法规定行政机关对人大负责、受人大监督，向人大报告工作，人大及其常委会有权向行政机关提出质询。但是我国的质询制度存在着法律后果缺乏和威慑力不够的问题，因此应当在制度上完善和强化质询的监督作用，同时将质询的范围扩大到行政机关所有的首长，包括副职领导。同时作为人大重要监督手段的罢免权。

（2）保护立法机关立法权，防止被行政权侵权。在我国的立法体制中存在立法机关的立法权被行政权架空或侵权的情况时有发生。我国的宪法规定，我国的立法权归全国人民代表大会及其常委会行使，但在实际的运作过程中人大及其常委会的主导作用未能显现。主要体现在两个方面：一是在立法的过程中，人大不能掌握立法的主动权，在我们实际的立法过程中通常是行政机关提出立法项目、然后提出起草立法文本，最后交人大审议通过，这样就形成了行政机关需要什么样的法律，那么人大就通过立法，形成什么样的法律，人大在立法的过程中只是出于一个被动的地位，缺乏立法的主动性。二是人大机关对授权立法的监督、审核的力度不够，当立法体制容忍存在执行机关能够立法的情况，使法律制裁有利于执行者，那么会造成立法权与行政权结合，人大对行政机关的监督制约就形同虚设，不能形成有效的监督和制约。三是立法权的运行过程中的主体过多，缺乏有效的监控。如我国的法律渊源包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章等，而且在实际的法律运用的过程中还存在立法解释、行政解释、司法解释，这样立法机关的立法权在实际的运行过程中就会存在被其他机关滥用的情况，因此确保人大立法权的真正掌控，确定立法机关的立法权不受侵犯，加强对行政法规、行政解释、司法解释的监督，这样做的本身也就是对行政机关的有效监督和制约。

（3）保证司法独立，加强司法权对行政权的制约。司法权与行政权相分离，是保证司法权对行政权制约的前提。相对于立法权而言，行政权和司法权同属于执行权。但与司法权相比较行政权具有主动性关注效率，司法权具有被动性，重在公平，但由于我国历史传统和苏联模式的影响，我国的行政权、司法权没有合理区分，即行政权司法化而司法权行政化，因此将司法权与行政权相分离并且独立是使司法权制约行政权的前提条件。提高法院地位，保证司法独立，树立司法权威。我国宪法规定法院、检察院独立行使职权，不受任何机关组织个人的干涉。但要在实际的权力运行中司法权要摆脱行政权的影响，对行政权形成有效制约，就要通过司法改革，实行司法的独立预算，即最高人民法院的预算直接由人大审批，使法院摆脱对行政机构的依赖，保持独立性。树立法律权威，坚决维护法院的最终裁判权，扩大司法权定分止争的范围。

明确司法权权审查重点，扩大司法审查范围。由于行政权主动性的特点，在行使权力进行国家管理的过程中，行政权的行使难免会发生越权或滥用的情形，尤为突出的是行政自由裁量权的问题，如果不对其加以控制，行政权无疑会成为无法无天的脱缰野马。“我们很难想象，一个现行有效的行政法制度在未规定法院或其他公正机构及裁判庭对行政官员的行动至少做一种有限审查的情况下，能防止行政官员滥用权力的现象。” [6]我国法律规定法院在审理案件的过程中，可以对部分规范性文件进行审查，但法院对规范性文件的审查范围只限于对县级人民政府的规范性文件进行审查，而不能对高级别的政府的规范性文件进行审查，因此加大司法的审查范围，对规章以下的规范性文件进行审查，也是对行政权的有效制约。但是也要对司法权进行限制，如只有上级人民法院才能对下级人民政府的规范性文件进行审查等方式对司法审查权加以限制。

加强司法检查机关的检察监督，对行政机关加以限制。我国宪法规定检察院是我国的检察机关，有权对行政机关的行政行为进行监督检察。从我国的实际权力运行情况来看，检察机关对行政机关的监督检察采取两种种方式：一是检察机关通过对行政诉讼活动的监督，间接规范行政机关的行政行为。二是检察机关对行政机关及其工作人员的监督检察对行政机关的行政行为进行制约和监督。为了加强检察机关的监督检察力度，还应赋予检察机关提起行政公诉的权力，但这种行政公诉的权力还应限制在涉及公共权力和公共利益的范围之内，这样将使检察机关在制约行政权的滥用方面有更大的主动性。

第三，以权力制衡司法权，防止司法权的滥用。

同行政权一样，司法权也属于执行权，同行政权不同的是司法权具有被动性，重在追求公平。正因为司法权的特点和价值取向，我们更应该对司法权加以制约，保障司法权在运行过程中不被滥用。

（1）保证司法机关按照法律规定的方式行使司法权，是防止司法腐败的前提条件。司法机关在行使司法权的依据是拥有立法权的立法机关制定的法律，司法机关在行使司法权的过程中按照法律规定的内容和程序行使是保证司法权滥用的前提条件。如果司法机关在权力运行的过程中不能按照法律规定行使，那么不仅仅是权力滥用的问题了。

（2）保证司法权与立法权和行政权相分离是保证司法权不被滥用的根本保证。司法权如果不与立法权和行政权分置，自由也就将不复存在。司法权如果与立法权合并，公民的生命和自由就将由专断的权力处置，因为法官就是立法者。司法权如果与行政权合并，法官就将拥有压迫者的力量。因此只有将司法权与立法权和行政权分离才能保证司法权不被滥用，从而保证公民的生命和自由。加强对司法解释的监督和制约，防止司法权与立法权相结合。加强对司法解释的监督和制约的力度。如果司法机关对法律的解释不受监督制约，司法机关可以任意的解释法律，那么无异于赋予了司法机关以立法权，那么公民的生命和自由就由专断的权力解释，司法机关就可以随时立法对公民的生命和自由加以控制，因为法官就是立法者。将司法权与行政权相分离，防止司法权的滥用。司法权的特点是具有被动性，采取的方式“不告不理”的原则。因为受我国历史传统和苏联体制的影响，我国的行政权与司法权没有合理的区分，造成司法权的行政化、工具化和功利化。这样就造成司法机关具有行政的职能，导致司法权的滥用。

（3）切实保证人大对法院的制约监督是保证司法权不被滥用的重要内容。在司法权的运行过程中司法权的滥用和腐败也是当前我国权力制衡所要解决的重要问题。在防止司法权的滥用主要采用人大监督的方式对司法权的运行进行监督和制约。目前我国的人大监督司法权主要是采用工作监督的方式，而对司法机关中的不合格的司法组成人员和工作人员采取质询、弹劾和罢免的方式制约。

（4）减少司法的自由裁量权时解决司法权滥用有效途径。在我国司法权的运行过程中，司法权的滥用主要体现在司法的自由裁量权中，造成这种自由裁量权产生的原因多种多样。但要解决司法自由裁量权的问题，可以采取以下方式加以解决：一是在立法的过程中应加强立法技术，尽量的减少自由裁量权的数量。尽量使司法机关在行使司法权的过程中有确定的依据，减少自由裁量权的种类和范围。二是在不能彻底消除自由裁量的范围时，我们因效仿英美法系的遵循先例的原则，即在司法机关在行使司法权时，在有先例可循的情况下，按照先前的判例对案件进行审理，这样也可以从一定程度上起到防止司法权滥用的情况。

注释：

[1] [法] 孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》，商务印书馆1982 年版，第155 页。

[2] [法] 孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》，商务印书馆1982 年版，，第 165 页。

[3] 梁治平：《法辩》，贵州人民出版社1992 年版，第216 页。

[4] [法] 孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》，商务印书馆1982 年版，第154 页。

[5] [英] 约翰·密尔著，汪渲译：《代议制政府》，商务印书馆1982 年版，第68 页。

[6][美] 博登海默著，邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999 版，第368页。

（供稿作者：李艳涛，讲师，河北大学人民武装学院）